El presidente Javier Milei firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/23 como parte de su paquete de medidas en el inicio de su gobierno. Cómo fueron utilizados los DNU a lo largo de la historia de Argentina y en qué medida afecta al sistema republicano
Los DNU son una prerrogativa constitucional con la que cuentan los presidentes. Tienen carácter de ley -a diferencia de otros tipos de decretos- y no necesitan de la autorización previa del Congreso.
La Constitución Nacional establece ciertas leyes para mantener la distribución del poder en relación a esta medida, ya que en un sistema republicano, el Poder Ejecutivo no debería interferir en los atributos de otro poder, en este caso, el Legislativo.
Sin embargo, este no fue así en la mayoría de gobiernos durante la historia argentina. El doctor en Ciencias Jurídicas, Jerónimo Lau Alberdi, explica: “Un análisis realizado por un equipo de profesores de la Universidad Austral reveló que, desde el retorno de la democracia en diciembre de 1983 hasta finales de 2018, una de cada cuatro normas con rango legislativo fue emitida mediante DNU”.
En ese período, se emitieron 1139 DNU, mientras que el Congreso sancionó 4461 leyes, lo que representa una proporción de 74.5% a 25.5% de leyes versus DNU, detalló.
Cuándo puede usarse un DNU
Aunque, como su nombre lo indica, se deberían usar en casos extraordinarios, un aspecto clave en su uso -o abuso- es la relatividad del término.
La doctora en Ciencias Políticas, Marina Lacalle explica: “No hay una definición de qué significa específicamente y de manera clara “necesidad y urgencia”. Las palabras son tan vagas, y está tan poco explicitado, que queda el concepto bastante ligado a la subjetividad y, a lo largo de la historia, lo que nos muestran varios mandatos presidenciales es que para los diferentes presidentes “necesidad y urgencia” significaron diferentes cosas”.
Historia de los DNU en Argentina
Este tipo de norma existe desde los inicios de la historia del país: entre 1853 y 1983 se dictaron un total de 25 Decretos de Necesidad y Urgencia.
El doctor en Ciencias Jurídicas, Lau Alberdi, agrega: “Los decretos de necesidad y urgencia no fueron incluidos en la Constitución Nacional de 1853/1860, sino que fueron filtrándose poco a poco en nuestra vida política y los comenzamos a tolerar en forma gradual”.
Los temas abarcaban desde servicios públicos, como la creación de mensajerías nacionales a cargo de Urquiza en 1854, hasta estados de emergencia como el decretado por Sarmiento por fiebre amarilla en 1871, o el estado de sitio declarado por Frondizi en los años sesenta.
Durante el gobierno de Raúl Alfonsín se dictaron un aproximado de 10 Decretos de Necesidad y Urgencia, aún sin regulación constitucional. Sin embargo, se refirió al tema durante el Núcleo de Coincidencias Básicas en el que se declaró: “Cuando exista alguna duda interpretativa entre las facultades del Presidente y del Congreso, los jueces y demás intérpretes –a nuestro juicio- deberán dar prioridad a la solución que privilegia el Congreso”.
Posteriormente, la medida se continuó utilizando cada vez más, con un total de 96 DNU durante el primer gobierno de Menem.
En 1990, firmó el Decreto 36/90, que dispuso el pago de plazos fijos en bonos, conocido como el caso Peralta. Ese mismo año, la Corte Suprema declaró el decreto como válido, legitimando su uso por primera vez.
“Se dictaban con gran frecuencia y la Corte Suprema no solo los admitía, sino que le confería un efecto ratificatorio al silencio del Congreso. Por lo demás, la gran mayoría de esos decretos no tenían gravedad ni urgencia”, explica Lau Alberdi.
Finalmente, en 1994 fueron previstos en la reforma de la Constitución Nacional en el artículo 99, inciso tercero.
Los DNU en los gobiernos de Kirchner
En 2006, durante el gobierno de Néstor Kirchner, se sancionó la ley 26.122, el siguiente cambio clave para el alcance de DNU: dispuso que los decretos no tienen plazo de caducidad y que necesitaban del voto positivo de ambas Cámaras para ser cancelado.
Anteriormente, el rechazo de una sola desestimaba la validez de la norma, y dejaba de estar en vigencia pasados los 40 días sin ser revisada. Hoy en día, con la negativa de dos Cámaras se rechaza, pero con la de una sola queda en vigencia.
Además, la misma ley dispuso que los decretos sean tratados en su totalidad, es decir que no se pueden modificar o eliminar por partes: se aprueban o rechazan enteros, lo que ralentiza el proceso.
Qué gobierno utilizó más DNU
Hasta la fecha los gobiernos que más utilizaron el recurso fueron el de Néstor Kirchner, con 236 decretos firmados, Alberto Fernández, con 178 y Eduardo Duhalde, 154 (ver Gráfico 1 y 2).
Por otro lado, si se tienen en cuenta la cantidad de días gobernados en relación a la cantidad de DNU firmados, el gobierno de Rodriguez Saa se lleva el primer lugar, con casi un decreto por día de gobierno, Duhalde en segundo lugar con 0,3 por día, y Javier Milei y Cristina Kirchner llevan -hasta el momento- el tercer lugar, con 0,14 decretos por día (ver Gráfico 3).
Así, la proporción de días de presidencia y decretos firmados varía de gobierno a gobierno, así como las ‘causas excepcionales’ que los llevan a usarlos.
La raíz del problema
La Constitución Nacional contempla algunas regulaciones para limitar el poder del Poder Ejecutivo.
En primer lugar, la idea de necesidad y urgencia debería limitar el uso de los DNU a casos realmente excepcionales, pero la ambigüedad del término debilita este control.
Aunque en teoría es un recurso para situaciones extraordinarias, en la práctica se vuelve relativo. Marina Lacalle añade: “A partir de la definición un poco abstracta de estos dos conceptos [necesidad y urgencia], queda siempre a criterio de los presidentes, y es lo que se presta después a controversias”.
El abogado constitucionalista Félix Lonigro agrega: Si la Constitución del 94 puso excepciones, uno supone que esas excepciones iban a ser estrictas (…). Sin embargo, para Alberto Fernández, una circunstancia excepcional fue haber ganado el mundial de Qatar y había que, por DNU, declarar feriado. Por otro lado, la Corte te dice circunstancias excepcionales son tsunamis, guerra, casos que le impidan al Congreso llegar al Congreso… La realidad es que esa expresión “circunstancias excepcionales” no condiciona nada, porque es subjetiva”.
Asimismo, se prohíbe el trato de cuatro temas a través de DNU. “La Constitución le dice al presidente que ni siquiera habiendo circunstancias excepcionales puede avanzar sobre estas atribuciones: penales, tributarias, régimen electoral y partidos políticos, ¿y el resto? Porque el Congreso tiene entre 60 y 65 potestades otorgadas por la CN y hay 4 en las que el Presidente no se puede meter nomás”, añade Lonigro.
Los temas más tratados desde el gobierno de Menem hasta hoy, son los relacionados a Economía y Finanzas, y Presupuesto (ver Gráfico 4).
Por otro lado, las especificaciones en la Ley 26.122 traba la intervención del Poder Legislativo: “Si hay algo que hizo el Congreso a la hora de sancionar la ley, es facilitarle más la tarea al Presidente. Entonces hoy los presidentes pueden meter la mano en el bolsillo al Congreso, que tiene una ley que en realidad es muy débil para controlar esos temas”, expresa Lonigro.
La necesidad de ambas cámaras para denegar un decreto resulta en el retraso -y a veces abandono- del control republicano. Al no tener plazo de caducidad, las normas quedan vigentes.
“El sistema de control legislativo ha demostrado en la práctica ser poco riguroso y notoriamente ineficaz”, añade Lau Alberdi. La prueba de ello es que solo un DNU dictado luego de la entrada en vigencia de la ley 26.122 fue dejado sin efecto por el control del Congreso. Fue en septiembre del año pasado, cuando las dos cámaras rechazaron el otorgamiento de fondos reservados a la SIDE, propuesto por Javier Milei.
Al mismo tiempo, el papel de la Corte Suprema también es limitado, ya que sólo puede intervenir si hay un cuestionamiento judicial, como un amparo o una acción declarativa de inconstitucionalidad.
Lonigro explica: “Indudablemente, muchos decretos no llegan a la Corte, y a veces los que llegan se resuelven no por el fondo de la cuestión, sino porque el recurso extraordinario estaba mal planteado, o porque el que lo planteó no tenía derecho a hacerlo. Entonces termina pasando que realmente la Corte no resuelve muchos DNU”.
¿Hiperpresidencialismo?
“El término “hiper-presidencialismo” ha surgido para describir la realidad política en la que observamos una concentración excesiva de poder en la figura del Presidente.
Las consecuencias son variadas y mayormente negativas”, expone Jerónimo Lau Alberdi. Se usa el término como primera respuesta a la exagerada presencia del Presidente en el poder, sin embargo, otras circunstancias también impactan: “El poder del presidente se mide no solamente en lo que dice la letra, en términos formales, sino también en su ejercicio , porque otro factor importante tiene que ver con las variables políticas, que son fundamentalmente el tamaño del bloque del presidente, si el presidente es líder o no de su partido y los tipos de mayorías que se le requieren al Congreso para revertir la aplicación de esas prerrogativas” aclara la doctora Lacalle.
Por otro lado, Félix Lonigro argumenta sobre la inexistencia del término: “Los sistemas políticos pueden ser de distintas maneras: democrático, autocrático, republicano, federal, unitario. Y están los presidencialistas y los parlamentarios. Entonces, cuando uno dice que en Argentina hay un hiperpresidencialismo porque puede dictar DNU ejerce atribuciones del Congreso, nombra jueces… eso no es hiperpresidencialismo. En todo caso, eso es un régimen en el que hay un debilitamiento del sistema republicano”.
