El cumplimiento del derecho a la educación comprende diversos aspectos y componentes, pero en el centro se ubica la discusión acerca de su financiamiento.
El financiamiento de la educación es un factor clave en el proceso del cambio educativo. En la Argentina, la principal fuente de recursos para la educación son los impuestos, es decir ingresos recaudados tanto a nivel provincial como nacional. La mayor parte de esos tributos no tiene un destino específico y, por lo tanto, en lo que respecta a Educación no es posible determinar qué magnitud de uno u otro nivel de gobierno está contribuyendo a su financiamiento. Si los recursos que se le destinan al sector son bajos, se debe a factores estructurales como la escasa recaudación impositiva que dificulta su incremento.
Según el documento “El financiamiento educativo en la Argentina: balance y desafíos de cara al cambio de década”, publicado en febrero de este año por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la caída presupuestaria alcanzó el 19% en términos reales entre 2016 y 2019. Así como también cayó la inversión educativa realizada por el conjunto de las provincias: se redujo un 8% entre 2015 y 2016, y se mantuvo prácticamente constante entre 2016 y 2017.
Oscar Cetrángolo, investigador en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) y profesor de Finanzas Públicas, manifiesta que “el sistema educativo se encuentra bajo una doble demanda. Si bien existe un fuerte consenso sobre la necesidad de lograr incrementos en el gasto destinado a esa finalidad, también es creciente la demanda de mayor eficiencia en ese gasto, de manera de contribuir al objetivo de mejorar la calidad y la equidad, sin resentir el alcance y la cobertura”. Además agrega que “si la financiación es pública se financia con impuestos, no hay alternativa. Por eso la discusión es presupuestaria: cuánto presupuesto le dedica el país a la educación como primer punto”.
En 2005 se estableció la Ley de Financiamiento Educativo que fijó el incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología por parte del gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma progresiva, hasta alcanzar en 2010 una participación del 6% en el Producto Bruto Interno. Tiene como fin mejorar la eficiencia en el uso de los recursos con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la investigación científico-tecnológica. De esta manera se reafirma el rol estratégico de la educación, la ciencia y la tecnología en el desarrollo económico y socio-cultural del país.
En 2010 la Unión Docentes Argentinos (UDA) presentó un nuevo proyecto de financiamiento educativo que pretendía elevar la inversión educativa al 8,5% del PBI.
Sin embargo, Leandro Bottinelli, sociólogo e investigador en temas de educación, aclara que esta “no es una garantía, una llave en mano” para que las cosas funcionen, pero es “un parámetro para intentar priorizar la educación frente a otros objetivos”. Es que depende del contexto económico, ya que si el PBI se achica indirectamente se reduce lo que se destina a educación. Y también de la voluntad política de aplicar la ley, porque “puede existir y que no se le de mucha importancia”, agrega el especialista, teniendo en cuenta que no existe una penalidad en caso de no cumplirla.
Además expone que “existe una trampa porque el 2001 fue un buen año para ese indicador porque se invirtió casi un 5% del PBI pero con el mismo casi derrumbándose. A diferencia de 2009 cuando el PBI estaba en crecimiento y además venía aumentando la inversión educativa. Por lo que hubo un contexto favorable, y además la voluntad política de invertir más”. Por esta razón, destaca que, en términos de financiamiento, fue el mejor año desde los ’90 cuando el PBI superó más del 6%.
Por otra parte, el financiamiento en casi su totalidad es utilizado para el pago de salarios, que por ejemplo en la provincia de Buenos Aires representa más del 95% del gasto educativo. Por este motivo existe un esquema generalizado de que no hay manera de mejorar la educación si no es a través de políticas con los docentes. De todos modos, es importante que el presupuesto educativo resguarde una parte del presupuesto que no se dedique a los salarios para otros usos, sean infraestructura, materiales didácticos y equipamiento.
Es un desafío ver cómo se destina una parte del presupuesto a otro tipo de cosas que hagan al servicio educativo. Así remarca Bottinelli que “el financiamiento educativo no está en la agenda actual, se piensa en la educación pero no en el financiamiento”. La última propuesta fue en 2017 por parte del ex ministro de Educación Esteban Bullrich quien planteó el “Plan Maestro” que tenía por objeto garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje y apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza, con objetivos a largo plazo (10 años) tanto para alumnos como para docentes. Entre los 108 puntos se encontraban:
- Asegurar la infraestructura escolar para satisfacer las necesidades de acceso y permanencia en la educación obligatoria.
- Mejorar las condiciones salariales de los docentes.
- Mejorar la calidad de la educación superior universitaria.
- Fortalecer la pertinencia de la Educación Superior.
“Ese extenso plan no tenía casi nada sobre financiamiento educativo, es decir se proponen acciones sin detallar cómo se iban a financiar”, agrega.
Alejandra Scarano, economista integrante del Centro de Economía Política Argentina (CEPA) afirma que “sin docentes no hay educación, pero solo eso tampoco basta”. Señala que tienen que estar los recursos que sean necesarios, sino lo que sucede es que la educación pasa a ser de menor calidad y se comienza a recortar conocimientos. Scarano además de ser economista es docente universitaria por lo cual plantea la disyuntiva que presentan los docentes por los conflictos que tienen por las paritarias al ser menores a la inflación. Lo que sucede es que a partir de ello, los docentes eligen trabajar en otras instituciones en donde les paguen mejor o no ser docentes. “Entro en el dilema de que si hago paro afectó a los chicos que no tienen clases, entonces voy a un paro activo, y les explico la situación”, aclara.
La descentralización
La provisión de educación básica se organiza de manera descentralizada, a diferencia del sistema universitario lo que significa que las universidades las financia el presupuesto nacional y las escuelas el presupuesto de cada provincia. Por lo que se debe tener en cuenta las diferentes capacidades a lo largo de cada territorio, deben considerarse los diferentes mecanismos destinados a amortiguar las asimetrías existentes entre las distribuciones y los recursos propios de las distintas jurisdicciones.
Las capacidades de desarrollo financiero y de gestión son sumamente diversas en cada provincia. Por eso una cuestión no menor del financiamiento es si hay posibilidades o no para compensar y coordinar esas diferencias. Cetrángolo señaló que “ha habido poca capacidad para innovar nuevas modalidades de financiamiento o de organización para mejorar así la calidad educativa”.
Asimismo añade que esto afecta negativamente debido a que al ser un país muy heterogéneo existen escuelas que están perdidas en zonas aisladas. Por lo que el gobierno central debe ocuparse del financiamiento incorporando políticas para llegar a aquellas provincias más vulnerables. “Hay programas de ayuda en el presupuesto pero no nota que se pueda revertir la situación, falta más énfasis en eso”, manifiesta el experto.
Organización de la educación
Por otro lado, la provisión puede ser organizada a través de instituciones de gestión estatal, habitualmente llamadas públicas, o de gestión privada, que constituyen la denominada educación privada. Por su parte, los recursos que se destinan a financiar esa función pueden provenir del sector público o del sector privado independientemente de la forma de provisión de los servicios.
Dentro de los recursos públicos, se encuentran aquellos destinados a la provisión pública de educación, las transferencias realizadas por el Estado a las instituciones de enseñanza privada (subsidios a la educación de gestión privada) y las erogaciones dirigidas a las familias u hogares, a través de becas y transferencias que realizan algunos programas educativos como, por ejemplo, provisión de textos escolares y útiles. Por su parte, los recursos provenientes del sector privado incluyen los dirigidos a solventar los gastos que efectúan las familias en concepto de aranceles.
Es por esto que la educación no es completamente privada debido a que existe un financiamiento mixto. “Parte del sueldo del docente que trabaja en instituciones privadas lo paga el estado”, remarca Scarano. En efecto, propone que una alternativa sea que ese subsidio la financien privados, otras empresas, pero el problema es que estas mismas lo hagan imponiendo condiciones. Por ejemplo, inducir a estudiar determinados temas acorde al estilo de la empresa o en el caso que la misma fuese extranjera imponer los estudios desde su mirada.
De la misma manera, Cetrángolo acepta que puede ser posible que de manera gradual el estado deje de aportar a las instituciones privadas. Sin embargo, Bottinelli resalta que “dejar de financiarlas sería un problema porque las cuotas serían más elevadas y muchos chicos dependerían de la educación pública, por lo que habría que preparar a las escuelas para un crecimiento de la matrícula”. A pesar de eso “no es imposible, pero no es una decisión sencilla desde lo político y económico”. Y en el caso de que esto suceda marcaría un escenario en donde habría que invertir más en educación pública.
Impuesto de asignación específica
A pesar de que el financiamiento se realice con la recaudación de impuestos puede pensarse que se necesita de un impuesto de asignación específica destinado a la educación. No obstante así sucedió hacia fines de los ’90 con el Fondo Nacional de Incentivo Docente el cual fue financiado con un impuesto anual que se aplicó sobre los automotores cuyo costo de mercado superaban los 4 mil pesos. A pesar de que se estableció con carácter de emergencia para complementar el sueldo de los docentes y por el término de cinco años, no funcionó a causa de que no se recaudó lo que se esperaba. Bottinelli aporta que “esto es una forma de quitar responsabilidad al Estado por el financiamiento, si se cobra el impuesto bien y si no, qué hacés después. ¿Quién va a estar interesado en cobrarle un impuesto que no va a las rentas generales?”. De manera que la posibilidad de cobrar un impuesto de afectación específica no marca una solución fuerte y genuina de financiamiento público de la educación.
“El que pueda pagar, que la pague”
Una enseñanza pública y gratuita es una condición necesaria para que la educación continúe siendo un derecho garantizado, a través de su financiación pública, y no se convierta en una “oportunidad” particular de quienes puedan pagársela.
En la década del ’90 durante la presidencia de Fernando de la Rúa el ministro de Economía tenía pensado establecer un arancel en las universidades públicas, como parte de su plan para equilibrar las cuentas fiscales. Desde allí está latente esa idea de que “el que puede pagarla que la pague”. Scarano sostiene que “con eso estás poniendo una barrera indirecta porque ¿el que no la puede pagar cómo hace para acceder?”. Por eso, insiste que la educación tiene que ser “un piso de derecho” y que de igual manera “todos vamos a pagarla ya que vamos a consumir y el que tiene más dinero lo hará aún más”, con lo cual es importante reactivar la economía. Si la gente no tiene plata, no consume, y el Estado recauda menos para poder invertir, explica.
Cetrángolo manifiesta que existen ensayos de privatización de la educación derivados de la experiencia de Chile en la época de Pinochet. Estos consisten en incorporar medidas de vouchers. La idea que se planteaba era que cada uno podía elegir la escuela a donde mandar a sus hijos, sea pública o privada y el Estado financiaba las escuelas en donde los padres deciden mandar a sus hijos, era un costo por alumno. En la medida en que los padres podían mandar a sus hijos a colegios privados o de mayor capacidad financiera el padre podía agregar al financiamiento su propio financiamiento y así mejoraba la calidad de educación de sus propios hijos.
Igualmente aclara que “la experiencia no ha sido buena porque tienen un problema serio de equidad. Terminan favoreciendo a aquellos que pueden elegir a dónde llevar sus chicos y transformándose un subsidio estatal a la educación privada de los que más tienen”.
La gobernadora de la provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, al presentar la ampliación del boleto estudiantil gratuito para las universidades bonaerenses en 2017, declaró que la educación pública “no da para más” planteando la privatización de la misma.
Durante el gobierno de la Alianza, Juan José Llach, economista y sociólogo argentino planteaba que había que aumentar el financiamiento educativo haciendo más eficiente el gasto. Invirtiendo mejor lo que se estaba destinando a educación.
Botelli opina que “optimizar o hacer más eficientes los recursos siempre es necesario y eficiente. No es porque implique gastar menos, sino porque puede ser mejor y dar más educación a más personas”. Si bien no es una fuente genuina, puede ayudar. Además se tiene que considerar que hay otros sectores que también reclaman como puede ser salud o vivienda. Pero “la educación la ponemos al frente porque además de ser una cuestión social, es una cuestión de desarrollo”, concluye.
